La sussidarietà e il suo “difficile” diritto

La necessaria partecipazione dei cittadini “attivi” e l’”inevitabile” autonomia del diritto

Un vivace dibattito

In un periodo di così intense trasformazioni, nel quale anche la nostra Costituzione è trascinata in un progressivo e ricorrente processo di vistoso quanto generalmente inconsapevole maquillage, sembra opportuno dirigere la nostra attenzione verso alcuni significativi e sintomatici fenomeni, con il dichiarato e fondamentale scopo di dimostrare, seppur brevemente, in qual modo, e con quali difficoltà, il sistema giuridico finisca inevitabilmente per imprimere forza e coscienza proprie a riforme e concetti che, se in astratto si ipotizzano chiari ed univoci, in concreto vengono pericolosamente e diffusamente fraintesi.
Non si può non ricordare, in proposito, la complessa ed emblematica vicenda interpretativa del cd. “principio di sussidiarietà” e della sua esplicita costituzionalizzazione, avvenuta, come è ormai noto, nell’ambito del riassetto del Titolo V della Carta e dell’articolata disciplina, in esso contenuta, del riparto delle competenze legislative ed amministrative dello Stato e delle Regioni (artt. 114 ss., come modificati dalla l. cost. n.3/2001).
In quel contesto, il principio in esame ha trovato due importanti ed espresse affermazioni (art. 118, commi 1 e 4): la prima proiezione si riferisce al fatto che, almeno tendenzialmente, le funzioni amministrative spettino sempre ai Comuni, salvo che, per garantirne “l’esercizio unitario” e sulla base, appunto, dei “principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”, esse vengano “conferite” con legge (statale o regionale, in base alle competenze elencate all’art. 117) alle Città metropolitane, alle Province, alle Regioni o allo Stato (ossia, di volta in volta, all’ente territoriale giudicato maggiormente idoneo per l’espletamento di quegli specifici compiti che l’ente per così dire “inferiore” non riesce ad evadere: si tratta della cd. “sussidiarietà verticale”, in quanto operante tra i diversi livelli del potere pubblico); la seconda proiezione, invece, si traduce nell’idea che tutti gli enti territoriali dotati di autonomia costituzionalmente riconosciuta (e quindi lo Stato, le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni) “favoriscano l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” (si definisce come tale la cd. “sussidiarietà orizzontale”, in quanto relativa al rapporto sussistente tra potere pubblico tout court e società civile).
Simili formulazioni, che, come si è anticipato, hanno così conosciuto una prima collocazione nella Costituzione del 1948, sono state all’origine di una vasta e vivace riflessione, in quanto tale capace di sconvolgere molte delle sicurezze cui gli interpreti sono giunti sino ad oggi.

Le prime interpretazioni

Non essendo possibile riprodurre fedelmente la quantità e l’eterogeneità delle tesi, spesso reciprocamente contrastanti, che numerosi Autori hanno avanzato sul tema, provo a sintetizzarne alcuni profili, con particolare attenzione alle opinioni che hanno avuto maggiore risonanza.
Con riferimento alla versione “verticale” della sussidiarietà, è stato autorevolmente sostenuto che essa non presuppone affatto un modello statico di sostituzione automatica e completa del potere “inferiore” da parte del potere “superiore”, né prefigura un’altrettanto semplicistica e totale devoluzione dei compiti pubblici al livello più basso del governo territoriale. La riforma costituzionale, piuttosto, avrebbe attivato un sistema dinamico nel quale il legislatore statale o nazionale, allorché si trovi a disciplinare ed allocare determinate funzioni amministrative in conseguenza della competenza legislativa che la Costituzione gli attribuisce nel caso concreto, deve comunque operare nell’osservanza di un paradigma di sussidiarietà “relazionale”, con ciò intendendosi che quella medesima disciplina sarà costituzionalmente legittima se e soltanto se: 1) preveda attività concertative e di raccordo tra i pubblici poteri potenzialmente coinvolti; 2) stabilisca che tali attività vadano condotte attraverso il criterio della leale e reciproca collaborazione (cfr., in questi termini, la sentenza della Corte costituzionale, 1° ottobre 2003, n.203, reperibile, nella sua interezza, all’indirizzo www.cortecostituzionale.it).
Orbene, come si può facilmente avvertire, la nozione giuridica della “sussidiarietà” tende a connotarsi, sin dalla sua manifestazione tipicamente “verticale”, di autonomi significati, parzialmente (o quasi totalmente) indipendenti dall’idea politico-filosofica che ad essa è stata tradizionalmente sottesa; sussidiarietà, infatti, non significa immediata opzione di valore per un’aprioristica condivisione delle asserite capacità di gestione del “potere” territoriale più vicino a cittadino, bensì trasversale affermazione di un principio di necessaria partecipazione cooperativa e solidale di tutte le forme costituzionalmente rilevanti di quello stesso “potere” che siano in concreto interessate.
Ma un’analoga interpretazione “partecipativa” è stata offerta anche con riguardo alla versione “orizzontale” del principio.
Anzi, in quest’ultima ipotesi, la dottrina giuridica ha provveduto ad indicare chiaramente la ragione fondamentale – ordinamentale – per la quale la nuova concezione relazionale della sussidiarietà sarebbe l’unica concezione compatibile con la Costituzione (può consultarsi, per tutti, l’acuto contributo di G. Arena, Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art. 118, u.c. della Costituzione, reperibile al seguente indirizzo: www.amministrazioneincammino.luiss.it, nell’archivio – anno 2003 – della sezione dedicata alle Autonomie locali).
Poiché l’art. 118, comma 4, Cost. dispone che i pubblici poteri favoriscano l’autonoma iniziativa in quanto promanante dalla società civile e in quanto rivolta alla realizzazione condivisa di attività di interesse generale (ossia, di obiettivi condivisi da tutta la Repubblica), dovrebbe naturalmente concludersi: 1) che anche i singoli cittadini possono essere “soggetti” della Repubblica e, in quanto tali, titolari potenziali di funzioni oggettivamente pubbliche (modello cd. della “cittadinanza attiva”); 2) che tale “sussidiarietà” altro non sarebbe che la specifica riproduzione, nella materia del riparto delle competenze “d’interesse generale”, dei principi generalissimi e primari di cui agli artt. 2, 3 e 5 Cost., in quanto è l’essenziale ed irrinunciabile cultura costituzionale dell’uguaglianza, del rispetto dei diritti dell’uomo e dell’autonomia in essi espressamente codificata che contribuisce ad assorbire e a colorare coerentemente il concetto stesso della “sussidiarietà”, conferendogli una proiezione tipicamente laica e, appunto, “repubblicana”, in sintonia con l’idea secondo cui anche i cittadini sono direttamente partecipi di un peculiare ed irrinunciabile spazio di “sovranità” attiva e procedimentale.
Sulla base di queste interpretazioni, quindi, si può agevolmente considerare come la riforma costituzionale del 2001 vada gradualmente assumendo significati originariamente imprevisti ed imprevedibili, contribuendo, anche in tal modo, non solo ad una profonda definizione di un attualissimo e più generale modello di convivenza e di responsabilità (sia individuale, sia collettiva), ma anche ad un’altrettanto avvincente manifestazione di alcune tra le più originali e note qualità dell’ordinamento giuridico, ossia la sua innata capacità “istituzionale” di tradurre e conformare gli stimoli innovativi provenienti dalla società.

Problemi sostanziali, ma non solo…

Occorre osservare, del resto, che simili acquisizioni giocano un ruolo davvero centrale, non solo sul piano delle trasformazioni sostanziali cui esse alludono, bensì anche (e soprattutto) sul diverso piano della consapevolezza specifica e dei metodi interpretativi che risultano necessari ogni qual volta ci si accosti al fenomeno giuridico.
Sotto il primo profilo, infatti, può soltanto segnalarsi che il paradigma innovativo così descritto appare costitutivamente destinato ad arricchirsi di ulteriori e difficili questioni, in quanto, ad esempio, si deve ancora comprendere sia a quali condizioni anche l’attività d’impresa possa essere ricondotta al principio di sussidiarietà orizzontale (il Consiglio di Stato si è espresso in termini problematici e tendenzialmente negativi: cfr. Adunanza generale, parere n.1440/2003, scaricabile all’indirizzo www.giustizia-amministrativa.it), sia in quale regime normativo possa inquadrarsi l’attività “d’interesse generale” in cui si traduce l’autonoma iniziativa sussidiaria dei cittadini, singoli o associati (se per un verso sembra ipotizzabile che la relativa disciplina attenga soltanto all’area del diritto privato ed al canone di libertà e di autonomia che in essa costituisce parametro irrinunciabile, per altro verso ci si dovrebbe domandare se le manifestazioni orizzontali della sussidiarietà non siano obbligate, in quanto espressioni di “potere”, a svolgersi nel rispetto degli stessi principi partecipativi e procedimentali cui sono vincolate tutte le pubbliche amministrazioni ex lege n.241/1990, per lo meno nell’ipotesi in cui siano quest’ultime – o, meglio, i “poteri” territoriali cui esse afferiscono – ad investire di propri compiti soggetti formalmente privati).
Sotto il secondo profilo, invece, si può già affermare che il caso della “sussidiarietà” e del suo “difficile” diritto conferma la circostanza apparentemente paralizzante, ma efficacemente stimolante, che ogni ansia riformatrice è costretta a confrontarsi con gli essenziali riferimenti del sistema in cui essa stessa è destinata ad inserirsi, accettando, sin dal principio, la possibilità che la propria intenzione, spesso soltanto minoritaria o facilmente fraintendibile, diventi un’altra intenzione, ossia quella dell’ordinamento, dei suoi fondamenti costituzionali e delle sue interpretazioni, in quanto capaci, entrambi, di rispondere naturalmente ed autonomamente alle pressanti istanze del cambiamento.
La vicenda della “sussidiarietà”, per il momento, trasmette proprio queste sensazioni, poiché è evidente che le letture qui accennate sembrano coerentemente e direttamente accordate con gli sviluppi organizzativi, “reticolari” e “partecipati”, dell’odierna società globalizzata e delle sue strutture: unica (ma rilevante) differenza si ha nella circostanza che la collocazione “repubblicana” che anima le proiezioni del “principio di sussidiarietà” conferisce a quella stessa società il ruolo attivo, e per ciò solo responsabile, di realizzare in modo solidale e (appunto) “sussidiario” gli obiettivi necessariamente condivisi di sviluppo e di crescita della persona umana.
Da tutto ciò, pertanto, si desume l’importante corollario: il diritto e le sue interpretazioni “costituzionali”, quand’anche difficili e complesse, riescono a condurre la collettività verso la realizzazione pratica di tendenze e sviluppi ormai incombenti ed irrinunciabili.
Basti ricordare, d’altra parte, quanto veniva preconizzato alla fine degli anni ‘80 da parte di Jürgen Habermas, il quale, in un efficacissimo contributo, argomentava proprio la possibilità che la sovranità popolare si potesse concretare anche in una nozione normativa della sfera pubblica e in una forma (relativamente autonoma) di procedure capaci di interpretare valori e bisogni (cfr. Sovranità e cittadinanza, in J. Habermas, Morale, Diritto, Politica, Torino, 2001, 79 ss.; ma l’edizione originale, in lingua tedesca, è del 1988). Ebbene, tale sembra l’attuale programma costituzionale, e tale in effetti era l’idea di chi, tra i giuristi e in anni ancor meno “sospetti” (si ricordino le brillanti osservazioni di Feliciano Benvenuti, sintetizzate, da ultimo, nell’autobiografia intellettuale Il nuovo cittadino, Venezia, 1994), avanzava la tesi che proprio la Carta del 1948 avesse innovativamente accostato al tradizionale modello democratico e rappresentativo una compresente quota di “potere” direttamente gestito e amministrato dai cittadini.
In conclusione, quindi, si può osservare che il tema della sussidiarietà è assai significativo, e ciò per due distinti profili: uno sostanziale (il principio di sussidiarietà ci invita a “scoprirci” tutti come potenziali “soggetti” di diritti e di poteri importantissimi e rilevanti nel processo di realizzazione dell’”interesse generale”) e uno metodologico (il modo con cui quel principio si integra nel nostro diritto costituzionale è particolarmente emblematico delle modalità attraverso le quali detto diritto e i suoi valori condizionano, sin dall’origine e “dall’interno”, l’intenzione riformatrice di legislatori troppo spesso inconsapevoli).