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Associazione MACONDO

per l'incontro e la comunicazione tra i popoli

Etica pubblica e imparzialità dell’amministrazione

di Cortese Fulvio

Le regole dell’onestà

Questo il bel titolo di un nuovo e interessante libro: B. G. Mattarella, Le regole dell’onestà. Etica, politica, amministrazione, Bologna, Il Mulino, 2007.

Le regole dell’onestà rappresentano quell’insieme di istituti nei quali si risolve la particolare condizione giuridica di tutti coloro che esercitano pubblici poteri o ricoprono cariche pubbliche. Si tratta, pertanto, di una locuzione di per sé assai chiara: tutti questi soggetti, in virtù del particolare status nel quale si trovano, devono rispettare, nel compimento delle proprie azioni, principi altrettanto speciali; e la specialità in questione consiste nell’assunzione di metodi e obiettivi «virtuosi».

Ma qual è il contenuto preciso dell’«onestà» di cui devono farsi latori gli amministratori pubblici? È, forse, un richiamo alla necessità di seguire insegnamenti morali ben precisi? E quali dovrebbero essere, in ipotesi, gli insegnamenti da osservare?

Disciplina e onore, nel nome della nazione

Che ogni discussione circa la ipotetica moralità dei dipendenti pubblici sia del tutto fuori luogo è abbastanza evidente: le istituzioni pubbliche non si occupano di ciò che appartiene alla coscienza individuale. La strada da seguire è diversa, e per giungere alla risposta è opportuno percorrere tappe ben precise.

«I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge»: così recita il secondo comma dell’articolo 54 della Costituzione italiana, che, in tal modo, riconosce l’esistenza, nel nostro ordinamento giuridico, della peculiare condizione giuridica di cui abbiamo già detto, indicando l’«onestà» già nominata nel dovere di svolgere i propri compiti con disciplina ed onore.

Ma, nuovamente, occorre domandarsi che cosa significhi disciplina ed onore, anche per comprenderne l’attinenza a direttive strettamente giuridiche anziché a prescrizioni di ordine intimamente etico.

Un primo indizio ci viene fornito da quanto stabilito in una ulteriore disposizione costituzionale: «I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione» (articolo 98, primo comma, della Costituzione).

Per un verso dovremmo concludere che coloro che esercitano pubbliche funzioni sono tenuti a eseguire i compiti loro affidati nell’esclusivo interesse dei valori e dei principi nei quali la maggioranza del popolo italiano si riconosce; ma la soluzione corretta non è questa. In questo contesto «Nazione» è sinonimo di interesse pubblico, ossia dell’interesse che è proprio della comunità nazionale soltanto in quanto fissato in una legge che ne definisca l’oggetto.

Quindi, essere al servizio esclusivo di tale interesse non significa certo essere al servizio esclusivo di interessi di parte, bensì essere al servizio esclusivo della realizzazione obiettiva di quegli interessi che la comunità nazionale intende curare, avendone affidato, per l’appunto, lo svolgimento e l’attuazione alla pubblica amministrazione.

Proprio da questa conclusione si è in grado di comprendere meglio che cosa significhi disciplina ed onore: non sono altro che la proiezione, sul piano del singolo dipendente pubblico, di principi cui deve essere improntata l’organizzazione e l’azione di tutta la pubblica amministrazione, la quale, come soggetto astratto, non fa altro che agire attraverso i propri funzionari.

Imparzialità e buon andamento

Veniamo così al secondo indizio, che ci permette di meglio definire il tenore reale delle cc.dd. «regole dell’onestà».

Quali sono, cioè, nel nostro ordinamento, i principi fondamentali che governano l’azione amministrativa? «I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione» (art. 97 della Costituzione).

Pertanto, anche i pubblici dipendenti, nell’esercizio delle loro funzioni, devono osservare, quali realizzatori istituzionali degli scopi dell’amministrazione, i canoni dell’imparzialità e del buon andamento.

La prima viene solitamente intesa in un duplice significato: da un lato (in negativo) come divieto trasversale di favoritismi; dall’altro (in positivo) come obbligo di vagliare e apprezzare preventivamente ogni possibile interesse, sia pubblico sia privato, che possa in ipotesi interferire nella decisione concreta (ma ciò soltanto nei casi in cui la legge, conferendo alla pubblica amministrazione il potere di optare per più soluzioni distinte, le attribuisca un simile potere «discrezionale» di bilanciamento degli interessi contrapposti e di individuazione, nel concreto, della migliore realizzazione dell’interesse pubblico).

La seconda, viceversa, rappresenta la costituzionalizzazione dell’obbligo, per la pubblica amministrazione, di agire in modo efficace ed efficiente, secondo criteri di economicità e di proporzionalità.

Entrambe, poi, costituiscono la pietra angolare di un ulteriore principio, quello di «separazione» tra politica e amministrazione: l’amministrazione imparziale ed efficiente è l’amministrazione che, per definizione, non si rende strumento di azione politica, ma attua la legge, traendo dalla legittima indicazione degli organi politici democraticamente legittimati soltanto direttive generali, priorità e tempi di esecuzione, risultati concreti da raggiungere.

In questo senso, e come ha recentemente ricordato anche la Corte costituzionale in due importanti pronunce (nn. 103-104/2007), sono del tutto illegittime quelle disposizioni di legge che attribuiscono agli organi politici il potere di revocare e/o conferire ad libitum incarichi dirigenziali sulla sola base della circostanza che essi siano stati eventualmente radicati in forza di decisioni assunte da organi politici aventi la fiducia di forze politiche non più maggioritarie, ovvero che essi si rendano per l’appunto necessari per meglio promuovere le opzioni programmatiche di una nuova maggioranza politica.

Del resto, agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni «si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge» (articolo 97, terzo comma, della Costituzione); quindi, al di fuori dei compiti di più stretta contiguità organizzativa con il potere politico (che bene possono essere soggetti a una eccezionale regola di fiducia «personale»: è il classico caso delle funzioni di «staff» degli organi politici), la titolarità di un pubblico ufficio costituisce un fatto squisitamente oggettivo, che potrà pertanto cessare soltanto all’esito di una verifica procedimentale della sopravvenuta incapacità tecnica del singolo funzionario, con la garanzia del contraddittorio.

Su questo assetto, peraltro, non spiega alcuna influenza la circostanza che il rapporto di lavoro del dipendente pubblico sia «privatizzato» (sia, cioè, soggetto alle stesse regole dei rapporti di lavoro privati), ovvero il fatto che, in concreto, si tratti di un dipendente privato di un soggetto parimenti privato ma investito, come si suole dire, di pubbliche funzioni: quello che conta è la finalizzazione pubblicistica dell’attività oggettivamente svolta; in presenza di questo requisito, i principi dell’imparzialità e del buon andamento manifestano sempre la loro cogenza.

Etica pubblica e politica

Ciò che abbiamo precisato finora vale per tutti i cittadini che appartengono all’amministrazione pubblica in senso tecnico. Per coloro che ricoprono cariche di governo o che fanno parte di assemblee elettive, valgono regole in parte diverse. Non del tutto, però.

Anche per questi cittadini, infatti, si può ribadire il dovere di adempiere alla propria funzione con disciplina e onore; e anche per essi si deve rammentare il vincolo di esclusiva fedeltà nei confronti della Nazione.

Così si deve dire, formalmente, anche per il parlamentare, il quale, come ricorda il noto articolo 67 della Costituzione, «rappresenta la Nazione» e svolge la propria attività «senza vincolo di mandato».

Tuttavia, la Nazione cui allude la disposizione citata non è più l’interesse pubblico indicato dalla legge; essa vale a indicare un limite all’ingerenza della disciplina di partito, alla stregua del quale in tanto il singolo parlamentare si comporta in modo «virtuoso» in quanto agisca valutando di volta in volta la coincidenza tra le direttive del proprio gruppo di appartenenza, gli interessi dell’intera comunità nazionale e i valori deducibili dagli indirizzi politico-costituzionali. In funzione e a garanzia di simile assetto ” che a sua volta intende proteggere la piena autonomia e indipendenza del parlamento ” sono poste, d’altra parte, le note regole sulla cd. «insindacabilità» e sulle cc.dd. «immunità» dei parlamentari (articolo 68 della Costituzione), le quali, pertanto, non sono concepite quale privilegio correlato all’onore della carica, bensì quale strumento di tutela del peculiare e delicato ruolo che si trova a rivestire il singolo cittadino che ne è titolare.

Analoghe considerazioni vanno fatte anche per coloro che ricoprono cariche di governo, i quali, nonostante abbiamo maggiore «discrezionalità» nell’interpretazione e nell’applicazione della legge (avendo, come si è detto, il potere di definirne modi e tempi nell’applicazione), sono comunque sottoposti all’osservanza della stessa, e a essere, in questo frangente, parimenti imparziali. In questa prospettiva si spiegano, ad esempio, le regole del cd. «conflitto di interessi», che obbligano i membri del Governo che siano potenzialmente riguardati da una delibera del Consiglio dei Ministri ad allontanarsi dallo stesso, senza così partecipare alla discussione e alla relativa conseguente votazione; ogni opportuna vigilanza sul rispetto di dette regole, poi, è affidata a un’autorità indipendente (in ipotesi all’Autorità garante della concorrenza e del mercato), che in quanto tale è sottratta al circuito politico-rappresentativo e ai condizionamenti che da quello possono essere ingenerati.