Il ritorno (necessario) della dottrina dello Stato

Persone e poteri
Le ripetute crisi degli ultimi vent’anni (economico-finanziaria, del debito sovrano, migratoria, climatica, pandemica, bellica…) hanno riportato la cultura giuridica occidentale a ragionare continuativamente e profondamente sul ruolo delle istituzioni pubbliche e, in modo ancor maggiore, sulla funzione dello Stato e dei poteri che esso può esercitare nei confronti delle persone.
Analoga riflessione, peraltro, ha investito, più in generale, il rapporto esistente tra la soddisfazione di specifici bisogni, tipici delle società del benessere, e la formazione progressiva di autorità private sempre più influenti e condizionanti, perché capaci di fornire determinati servizi, specie sul piano tecnologico, e perché in grado di farlo anche al di là o prima di quanto i circuiti di governo degli ordinamenti democratici più sviluppati possano riuscire a regolarli.
Si tratta di dinamiche largamente correlate, che spingono poteri di matrice assai diversa a scontrarsi, da un lato, ma anche ad allearsi, dall’altro, alla ricerca di una mutua legittimazione, in un processo che incentiva a una spiccata trasformazione reciproca, o mutazione dialogante; nella quale, più precisamente, le istanze di ciascun polo cercano rafforzamento, se non esplicito riconoscimento, nel cuore dell’organizzazione dell’altro.
Sul piano della configurazione dei poteri pubblici a legittimazione democratica un tale processo opera con uno stress molto pronunciato, che è contraddittorio soltanto in apparenza. Perché è vero, da una parte, che le forze eterogenee dell’economia globale insistono per una convergenza strumentale ed efficiente con le forze più effettive della sovranità degli Stati, e dunque con gli esecutivi. Ma è altrettanto vero, d’altro canto, che proprio in virtù di questo processo di avvicinamento sono gli stessi governi a rilanciare la base economica della loro giustificazione. E quest’ultimo percorso si sviluppa in una torsione crescente nella quale il discorso democratico viene sottoposto a una selezione graduale e occasionale di interessi, ossia a una frammentazione per la quale le istituzioni vengono chiamate a rispondere a spezzoni, volta per volta differenti, e volta per volta dominanti, della compagine sociale.
È l’unità dell’intervento pubblico che viene lentamente meno; e con ciò è la sua vocazione costituzionale a indebolirsi e a disarticolarsi, perdendosi, per tale via, una delle acquisizioni più decisive e significative della modernità giuridica, vale a dire la strutturale, e interna, destinazione che giustifica lo Stato stesso e le sue prerogative, concepite come esclusive e sovrane in quanto (e solo in quanto) limitate per la garanzia dei diritti.
Ci troviamo, dunque, dinanzi a cambiamenti potenzialmente epocali, suscettibili di travolgere anche l’ordito complesso delle sedi e degli approcci internazionali volti, dalla fine del secondo conflitto mondiale in poi, a disciplinare le delicate relazioni che da sempre intercorrono tra economia e sovranità. E tutto questo a dispetto di quella cultura cosmopolita, e in senso lato “federalizzante”, che pure viene spesso e tuttora rilanciata come unico argine a derive sempre più pericolose.

Dottrina dello Stato
Il fatto è che, se si vuole davvero ricostituire un presidio giuridicamente capace di offrire tutela alle conquiste (correttamente valutate come le) più ragguardevoli della tradizione occidentale, occorre meditare in termini molto più generali. E, da questo punto di vista, è proprio al pensiero sullo Stato che occorre tornare. Non sugli Stati, ma sullo Stato come categoria e come esperienza complessiva.
Questo, del resto, era l’ambito storicamente e concettualmente afferente a una materia oggi oramai scomparsa, la cd. “dottrina dello Stato”. Materia che aveva contribuito a sintetizzare, specie nel corso dell’Ottocento, i principi e gli istituti giuridici portanti della vita pubblica, e che, tuttavia, ha avuto la sfortuna, specie nel corso delle drammatiche esperienze dittatoriali della prima metà del Novecento, di riuscire piegata alle esigenze di spiegazione e di affermazione dei regimi autoritari. Sicché, in seguito, la caduta di quei regimi – e di quella idea di Stato – ha comportato anche l’oblio degli studi che se ne erano fatti – ahimè – inopportune ancelle.
Eppure, le acquisizioni teoriche cui quegli studi avevano condotto non smettevano di offrire contributi oggettivamente rilevanti.
Si pensi a questa affermazione, risalente a una delle opere più famose di Georg Jellinek, un autorevolissimo esponente della dottrina dello Stato a cavallo tra XIX e XX secolo: «La sovranità dello Stato è un potere obiettivamente limitato, che si esercita nell’interesse generale. Esso è una potestà esercitata sopra persone, che non sono in tutto e per tutto subordinate, cioè a dire sopra uomini liberi».
Orbene, questo messaggio, che allora veniva fondato su di una teoria che presupponeva che lo Stato autolimitasse il proprio potere (e che per tale motivo è stata del tutto sovrastata dall’avvento di esperienze politiche che non la concepivano in alcun modo), non solo tornava al centro dell’attenzione con l’avvento delle costituzioni del secondo dopoguerra (che quell’autolimite ponevano in modo non revocabile), ma risulta, oggi, di attualità autoevidente, visto che mette al centro dell’attenzione la priorità dell’interesse generale come frutto di una preliminare affermazione di libertà e come missione inevitabilmente unitaria e aggregante del potere pubblico.

Chi e come siamo?
Ecco, quindi, perché le sfide delle trasformazioni globali che tanto ci riguardano passano, quasi in prima linea, per mezzo di una “restituzione” della dottrina dello Stato al rango che merita doverosamente.
Anche perché – giova ribadirlo – lo “Stato” di cui si discute è quello che, per l’appunto, è rinato dopo gli immani stravolgimenti della prima metà del secolo scorso. È della sua dottrina che bisogna continuare a parlare, come d’altra parte invitano a fare, in maniera sintomatica, diverse pubblicazioni recenti, quale l’originale manuale di A. Spadaro, Non violenza e Costituzione. Lezioni di “Dottrina dello Stato” (Torino, 2024).
Quest’ultimo lavoro – che è evidentemente il risultato di un itinerario di ricerca specifico e senz’altro peculiare, animato da spiccate ispirazioni etiche e teologico-politiche – è molto interessante, perché fa un’applicazione diffusa del metodo classico della dottrina dello Stato, rappresentandone i vantaggi su più livelli e in differenti ambiti. Scopriamo, cioè, o ri-scopriamo (per meglio dire), che guardare allo Stato con quest’ottica consente di ragionare con maggiore consapevolezza su che cosa siano il popolo e la sovranità democratica, su come possa presentarsi l’organizzazione pubblica sul piano territoriale, su quale sia il significato più autentico di alcuni capisaldi della forma dello Stato costituzionale (e dunque della laicità e del pluralismo) e, di conseguenza, su come debbano coerentemente atteggiarsi la collettività e le istituzioni che la rappresentano e la governano allorché si confrontino con “altri” Stati.
La dottrina dello Stato, in buona sostanza, ci aiuta a capire chi e come siamo; o meglio: chi e come dobbiamo essere. Elemento, questo, che non è di poco momento.
Sicuramente non lo è quando si discute di come riformare le istituzioni o di come innovare nelle regole e nei principi portanti della vita della comunità, dal momento che è essenziale, in tali dibattiti, spesso accesi, trovare una bussola o un quadro di riferimento. Né lo è, tanto più, quando gli Stati e le loro più varie aggregazioni si trovano ad affrontare questioni cruciali su cui posizionarsi coerentemente, ossia in qualità di organismi esponenziali di uno specifico ordine costituzionale.
Come fronteggiare, pertanto, l’estrema mobilità geopolitica indotta dalle guerre e dai conflitti commerciali in atto? Qual è l’interesse generale costituzionalmente praticabile? Come lo si deve individuare? Che cosa suggerisce, tale interesse, sui modi e sui contenuti dell’azione che la Repubblica deve intraprendere nel rapporto con gli altri poteri, statali e non? Sono profili su cui il ritorno alla dottrina dello Stato, se correttamente inteso, dischiude orizzonti di senso molto più chiari di quanto possa apparire: impedendo l’occupazione dello sguardo da parte della più contingente e bruciante Realpolitik; e, soprattutto, riproponendo la necessità di quello sguardo unitario ed esclusivo che, lungi dal respingere l’attenzione per i fenomeni sociali, culturali o economici, ne evita la costante tentazione autoreferenziale ed egemonica.

Fulvio Cortese

Professore ordinario di Diritto amministrativo presso l’Università di Trento.