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Associazione MACONDO

per l'incontro e la comunicazione tra i popoli

Riformare lo Stato

di Cortese Fulvio

Vecchi dibattiti e ricorrenti tentazioni

Prendo espressamente spunto dalla bella riflessione di Augusto Cavadi, pubblicata nel numero precedente (Le vittorie di Pirro del riformismo, in Madrugada, n. 90, giugno 2013, pp. 16-17), per tornare sullo stesso tema, e per farlo, però, da una prospettiva diversa, che credo possa senz’altro arricchire e razionalizzare ulteriormente gli stimoli già presenti in quell’ottimo contributo.

Esso, infatti, ha avuto il merito di ricordarci quali siano le ambiguità e i pericoli di una retorica delle riforme. Come tale, quella riflessione merita la più ampia condivisione, specialmente in un momento in cui la stessa retorica torna a farsi sentire in modo particolarmente forte, coinvolgendo, per l’ennesima volta, non solo l’assetto concreto delle istituzioni pubbliche e dei loro rapporti con i cittadini, ma anche la cornice costituzionale che dovrebbe abbracciarli entrambi.

In proposito, anzi, la retorica si è trasformata in azione effettiva: è noto che il primo governo di questa XVII Legislatura ha avviato un serrato e originale percorso procedimentale, che, dopo l’acquisizione del lavoro preliminare di una specifica commissione di «saggi» (35, coadiuvati da altri 7), dovrebbe culminare con l’adozione, da parte di un comitato misto di 40 deputati e senatori, di un testo di riforma costituzionale da sottoporre poi alla duplice approvazione di Camera e Senato. Il tutto dovrebbe realizzarsi in un termine di 18 mesi, e il margine di manovra è assai ampio, poiché esso può spaziare dalla forma di governo alla legge elettorale, dalle regole sui rapporti tra Stato e Regioni ad altre modifiche della seconda parte della Costituzione.

Di ciò – è bene precisarlo – si parla da tantissimo tempo. Molti ricorderanno, in tempi recenti, il precedente (e fallito) tentativo della Commissione bicamerale, costituita nel 1997 e presieduta da Massimo D’Alema, che aveva obiettivi molto simili e che, tuttavia, si era completamente arenata. Nel 2001, invece, il Parlamento era ben riuscito ad approvare una vasta riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, per un rafforzamento (non del tutto compiuto) del regionalismo, ma non si era occupato del sistema bicamerale, del numero dei parlamentari o dei poteri del Presidente del Consiglio. È stato nel 2005 che si è cercato di tornare su questi temi, ma, come è altrettanto risaputo, i cittadini, con il referendum previsto dall’art. 138 della Costituzione, hanno manifestato la loro chiara disapprovazione.

Da più di 15 anni, dunque, si dibatte di riforme costituzionali, e con grande affanno. Ma, a ben vedere, è altrettanto vero che dallo stesso torno di tempo si discute, con pari difficoltà, di ulteriori e grandi riforme, nell’amministrazione, nella giustizia o nel mercato del lavoro, con ripetute – e mai del tutto convincenti – sperimentazioni, e con la conseguente riproposizione delle correlate e invariabili retoriche, accompagnate da argomenti quasi sempre coincidenti.

Ciò detto, un primo rilievo va fatto. A fronte di questi vecchi dibattiti e di queste ricorrenti tentazioni, è naturale chiedersi, come si domandava anche Giuseppe Dossetti all’indomani del crollo della cd. «Prima Repubblica» (v. Costituzione oggi. Principi da custodire, istituti da riformare, in Il Margine, n. 2/1995, pp. 22 ss.), se il tarlo del riformismo come assoluta «mitologia sostitutiva» possa realmente essere giustificato e se, piuttosto, non si debba individuare negli attori politici e sociali del sistema, e nella loro scarsa responsabilità, il vero profilo critico dei malanni che affliggono il Paese. Vale a dire: a chi o a che cosa sono imputabili questi malanni? Alle fondamenta del sistema o all’incapacità storica di chi è chiamato a interpretarle e a implementarle in modo sempre più attuale?

Riformare per modelli o riformare per problemi?

Lo snodo è importante, perché quelle fondamenta, a volerle comprendere davvero, possono dirci molto sulle riforme, in particolare sulla loro necessità, sui loro scopi e sui loro metodi. Fermiamoci sempre al livello della nostra Costituzione.

Innanzitutto è opportuno notare che è la stessa Costituzione ad ammettere la prospettiva che l’ordine economicosociale e le sue istituzioni debbano essere oggetto di una progressiva riforma: ossia, la riforma non è sempre e solo una retorica, è anche un «compito della Repubblica» (art. 3, comma 2), che ha un traguardo generale («rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese»: ibidem) capace, poi, di specificarsi variamente nella lunghezza di tutto l’articolato costituzionale. Simile traguardo, peraltro, non ha soltanto scopi predefiniti, ha anche un modus operandi ben preciso, fatto di partecipazione (v. sempre l’art. 3), di autonomia (v. l’art. 5) e di una peculiare attenzione, per quanto riguarda l’organizzazione e i poteri delle istituzioni pubbliche, a ciò che rappresentano «il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione» (art. 97, comma 2). Quest’ultimo aspetto è molto significativo, poiché, nel contesto del testo della Costituzione, imparzialità e buon andamento sono rivolti sia all’amministrazione (che dovrà farne criteri fondamentali della sua attività e del suo modo di articolarsi), sia al legislatore (che quindi dovrà cercare di adeguare l’essere e il fare dell’amministrazione in modo tale da perseguire al meglio, a seconda dell’evoluzione socio-economica, l’ambizioso programma repubblicano).

Il cambiamento, allora, non è concepito come una risposta a un dis-funzionamento; è definito come il modo migliore per adeguare i fini e i principi costituzionali al mutato porsi della realtà su cui essi devono continuare a incidere. Ma c’è dell’altro. Questa visione doverosamente dinamica della disciplina costituzionale dell’amministrazione impone al riformatore di ragionare in termini di problemi e non di modelli. In altre parole: erra il legislatore che spera di risolvere i malanni del sistema mediante la semplice traslazione efficiente di modelli che hanno dimostrato di funzionare in altri contesti; il trapianto ha senso soltanto se proporzionale e adeguato rispetto agli scopi e ai metodi che la Costituzione pone comunque e che, come tali, richiedono risposte, per l’appunto, rispondenti a canoni di imparzialità e buon andamento. La Repubblica è un organismo vivente, come lo è la sua Costituzione. Gli strumenti di cui essa si avvale dovranno essere sempre coerenti con le direzioni di fondo che essa stessa si è data.

Sia chiaro: nulla toglie che, anche in virtù dell’adesione italiana a importanti «comunità» sopranazionali (come è, ad esempio, l’Unione europea), questo giudizio di proporzionalità possa o debba essere influenzato da parametri ulteriori. Non è un caso, ad esempio, che, in occasione dell’introduzione nella Costituzione del cd. «pareggio di bilancio» (cfr. l’art. 81, nella sua attuale formulazione), quella riforma abbia comportato anche la precisazione che, per il legislatore, il perseguimento concreto del buon andamento e dell’imparzialità come mezzi necessari per raggiungere le finalità repubblicane non possa mai eludere «l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico» (v. art. 97, comma 1). Tuttavia, sempre in via esemplificativa, e in parte metaforica, se il bilancio dice che la coperta è corta, ciò non significa che gli obiettivi da perseguire in modo adeguatamente imparziale ed efficiente siano per forza diversi. Essi devono restare fermi; semplicemente, il legislatore avrà un ruolo assai più difficile di un tempo e dovrà tener conto di variabili differenti.

La cosa, però, rischia di non essere così semplice come può apparire a un primo sguardo.

I vasti e complessi orizzonti del riformismo occidentale

Quest’ultimo cenno, infatti, consente di evidenziare un altro elemento, del quale, probabilmente, non si è sempre coscienti, e che, nonostante ciò, può spiegare la propensione diffusa ad argomentare le riforme per modelli preformati. Poiché, sul piano mondiale, è in atto, da circa una decina di anni, una vera e propria battaglia sulle riforme, uno scontro che ha reso sempre più palese quale sia, ogni qual volta si affronta questo tema, la posta in gioco del riformismo occidentale.

Tra il 2004 e il 2005 la Banca Mondiale ha pubblicato due rapporti, nei quali, senza alcuna ritrosia, tutti i sistemi giuridici di origine romanista (e così anche quello italiano, assieme a tanti altri, come quello francese) sono stati definiti come «inefficienti», e ciò, in particolare, nel confronto con i sistemi giuridici anglosassoni.

Il termine di paragone è la relazione di ogni sistema con lo sviluppo economico: i sistemi che mettono al centro della loro struttura il diritto scritto, che si avvalgono di molti apparati pubblici e che organizzano la loro giustizia in modo gerarchico e burocratico sarebbero meno performanti di quelli in cui la fonte principale del diritto è costituita dai precedenti dei giudici, la presenza delle amministrazioni pubbliche è minore e le corti sono poche. I primi sarebbero più ingessanti, meno flessibili; in altre parole, meno market friendly dei secondi. Questo deficit di capacità, inoltre, sarebbe misurabile e classificabile: sicché, per ogni Stato, sarebbe di volta in volta possibile valutare la sua propensione a essere più o meno favorevole a un certo modello di sviluppo e, quindi, più o meno appetibile, o competitivo, per determinate tipologie di investimenti.

Detto questo, è facile comprendere, allora, come mai, anche nel nostro Paese – e così anche in tutti gli Stati membri dell’Unione europea – vi sia una particolare sensibilità per le misurazioni e le classifiche che in tal modo vengono prodotte sul piano globale. Ancor più facile, poi, è comprendere come mai questa sensibilità tenda a volersi tradurre in urgenti azioni di riforma capaci di ri-disegnare, anche per piccoli passi, l’identità strutturale del sistema o, quanto meno, di introdurre soluzioni ibride, che avvicinino un determinato sistema alle logiche valutate in termini più accattivanti sul piano del commercio mondiale e delle sue istituzioni. Il trofeo messo in palio consiste in una credibilità internazionale molto maggiore e nella connessa attrattività del proprio mercato; e non è detto che si tratti di un premio, potendo andarne di mezzo la semplice sopravvivenza di uno specifico legame di garanzia tra uno Stato e i suoi cittadini.

Con ciò si torna ancora all’osservazione di partenza e alla puntuale meditazione offerta da Cavadi: a conferma che, da un lato, il discorso pubblico sulle riforme non può essere trattato ingenuamente e piegato alle esigenze dell’una o dell’altra forza politica, né può essere evocato in termini pretesamente asettici e oggettivi; dall’altro, che l’attualità e l’incombenza onnipresente e quasi assillante di quel discorso hanno ragioni profonde, che, nel momento in cui rimettono in moto le ispirazioni più nobili del «patto» costituzionale, sottopongono i legislatori nazionali a uno stress notevolissimo, alla ricerca di regole di compromesso sempre più sofisticate.

Saranno in grado i Governi – e, prima ancora, le forze politiche e sociali – di assumersi tutte queste incombenze? L’unica cosa certa è che le riforme sono davvero importanti e che tutti i cittadini, nessuno escluso, devono esserne pienamente consapevoli.

Fulvio Cortese
ricercatore
istituzioni di diritto pubblico,
facoltà di giurisprudenza,
università degli studi di Trento